《关于加快推进司法行政改革的意见》政策解读

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新闻发布会现场(元绍达 摄)

  经中央批准,2018年1月23日,司法部正式印发《关于加快推进司法行政改革的意见》(以下简称《改革意见》)。国务院新闻办公室于2月8日举行新闻发布会,请司法部副部长熊选国,司法部研究室主任范履冰介绍《改革意见》等司法行政改革等方面情况,回答记者提问,并就相关问题进行了政策解读。

党中央高度重视司法行政改革

党的十九大对深化依法治国实践、深化司法体制改革以及司法行政改革作出一系列新部署新要求。司法行政改革是司法体制改革的重要内容。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视司法行政改革,做出系列重要部署。司法部以及地方各级司法行政机关积极推动各项改革措施的落实。截至目前,共制定出台司法行政改革文件108项,已落实72项,正在持续推进落实36项。

为进一步加强司法行政改革的整体谋划,按照中央要求,2017年3月,司法部正式启动《关于加快推进司法行政改革的意见》起草工作,历时10个月,经中央批准,2018年1月23日以司法部文件形式正式印发。《改革意见》对新时代司法行政改革作出了顶层设计和全面部署,内容涉及五个方面共85项改革举措。

《改革意见》的总体考虑和目标

深入贯彻落实党的十九大精神,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,以建设公共法律服务体系为总抓手,持续深入推进司法行政改革,提升司法行政工作水平,增强人民群众获得感幸福感安全感,为建设中国特色社会主义法治国家提供优质高效的法律服务和坚强有力的法治保障。

《改革意见》确定的总体目标是,到2020年,初步建立统一的司法行政执行体制,基本建立覆盖城乡各领域各群体的公共法律服务体系,完善司法行政保障制度机制,建设正规化、专业化、职业化的司法行政干警队伍和高素质的法律服务队伍,进一步完善中国特色社会主义司法行政制度,建立健全与推进国家治理体系和治理能力现代化、与建设社会主义法治国家相适应的司法行政体制机制。

《改革意见》确定五方面主要任务

一是健全完善司法行政执行体制。重点围绕牢固树立治本安全观,继续深化监狱体制和机制改革,健全完善社区矫正制度,健全完善司法行政戒毒制度。

二是建设完备的公共法律服务体系。包括推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强专业领域法律服务,深化律师制度改革,推进公证制度改革,完善法律援助制度,规范和发展基层法律服务,创新人民调解制度机制,健全社会普法宣传教育机制等内容。

三是完善司法行政保障机制。包括完善司法行政法律制度,加强司法行政基础设施建设,建立完善司法行政装备标准体系,完善司法行政经费保障机制,推进科技信息化建设,推进司法行政统计和工作评价指标体系建设,加强司法行政理论研究和智力支持等内容。

四是健全完善司法行政队伍正规化、专业化、职业化建设长效机制。包括建立统一高效、职能科学、结构合理、保障有力的司法行政机关组织管理体制,加大教育培训和实践锻炼力度,健全完善专业人才引进、培养、使用制度机制,切实提高司法行政干警专业水平,进一步健全完善司法行政干警职业保障制度等内容。

五是研究探索优化司法行政职权配置。要求围绕建设公正高效权威的社会主义司法制度,进一步优化配置司法行政职权,着力破解影响司法行政改革发展体制性机制性障碍,充分发挥司法行政职能作用。

《改革意见》出台是司法行政改革整体性系统性的推进

这次出台《关于加快推进司法行政改革的意见》,是党的十九大召开以后,司法部贯彻落实党的十九大精神,贯彻落实习近平总书记关于政法工作的重要指示,贯彻中央政法工作会议精神的第一份司法行政改革文件,也是司法部2018年的一号文件。

《改革意见》对司法行政改革工作作出了总体设计。改革意见的出台,体现了司法行政改革工作推进的整体性和系统性,明确了司法行政改革的时间表和目标任务,也是广大司法行政干警和法律服务工作者长期期盼的动员令和进军号。

下一步,司法部将认真贯彻落实习近平总书记关于抓好改革任务落地见效的重要讲话精神,牢固树立司法行政改革“只有进行时没有完成时”的理念,强化执行力,一项一项地抓好落实,让司法行政改革持续深化取得的成果更多更优更实地惠及广大人民群众。

2017年是司法行政改革加速发力、全面推进的一年

2017年是司法行政改革加速发力、全面推进的一年,尤其是新一任司法部党组,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻落实党的十九大精神,践行以人民为中心的发展思想,坚持以建设公共法律服务体系、增强人民群众获得感幸福感安全感为总抓手,统筹推进司法行政各项工作,包括深入推进司法行政改革。去年一年,司法部出台46项改革文件,应该说涉及到方方面面。比如说监狱工作提出了治本安全观,从过去不跑人的底线安全观转变深化到向社会提供守法公民的治本安全观。律师工作,也是坚持一手抓维权,一手抓惩戒,各级都建立了快速维权处置机制,建立了维权中心、惩戒中心,而且充分发挥了律师在建设社会主义法治国家的作用。去年司法部推行了三项改革试点,包括法律援助值班律师试点、刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖试点、律师调解试点,还有律师参与城市管理执法。

公证改革,从2000年后一直没有进行。去年的公证改革,把行政体制的公证处889家,在11月14号全部改制成事业单位。然后推行合作制公证机构试点。对试点体制的公证机构,进一步激活它的活力,包括绩效考核、收入分配等推行改革。

还有司法鉴定,去年“两会”期间,司法部新任部长张军在部长通道,就回应过“天价鉴定费”问题。去年一年,全国都制定收费标准,而且严格执行,加强对司法鉴定收费的监督管理。全国31个省(区、市)全部出台了收费标准,规范统一收费,包括整个执法执业办案标准规范也在抓紧推进。公证发了六个方面的规范性指导案例。去年开始推行了司法行政(法律服务)案例库建设,选择了司法行政11个类别36类案例。去年年底到今年1月份,发布了6200多个典型案例,有效提升了司法行政业务水平,丰富了公共法律服务产品。去年一年是司法行政改革加速发力、全面推进的一年,打了一套组合拳。

依法规范执业是对律师执业的基本要求

有些个别被吊销执照的律师,不认为他是所谓的维权律师。确实有极个别的律师被司法行政机关包括律师协会进行了行政处罚或行业处分,吊销了执照。当然,这是极个别的。中国现在有34万多律师,处罚的、处理的,媒体都有公布。司法部官网从去年5月1日起,全部受处罚的律师都在司法部官网上公布了,没有几个人。所以说,受到处罚处理的是极个别的。律师是法律职业共同体的一员,依法规范执业是律师执业的基本要求,也是作为一名法律人应当具备的基本素质。

律师的职责是依法维护当事人诉讼权利和其他合法权益,首先律师自己就要依法行事,所以他的执业活动更应该在法律法规规定的范围内依法进行。从这个角度来讲,对律师既要严管,也要厚爱。实际上严管也体现了厚爱,违法违规就要接受处罚。

依法对极个别的违法违规律师进行查处,有利于维护绝大多数依法执业律师的权益,也有助于为广大律师营造良好的执业环境,促进律师事业健康发展。

“一带一路”法律国际交流合作有序推进

“一带一路”法律方面的事务,包括司法部、中国法学会、最高法等,都有一系列服务“一带一路”、加强“一带一路”国家和地区之间法律方面的交流与合作举措。司法部每年都召开一次“一带一路”法律方面的研讨会。司法部准备对一些律师参与“一带一路”法律服务打造平台。去年专门举办了一次国际律师间的交流活动,把“一带一路”沿线各国的法律法规都汇编成册,便于各国都能共同掌握运用。

落实治本安全观正在采取一系列措施

2017年司法部提出了监狱工作要把过去不跑人的底线安全观深化为向社会输出守法公民的治本安全观。中国的监狱安全在世界上是最好的,基本上每年都可以不跑人,最多一年个把人。但这还不够。所以,治本安全观的核心要义是坚持以改造罪犯为中心。看好、管好罪犯,是维护监狱安全稳定;改造好罪犯就是要确保罪犯刑满释放后成为守法公民,这是确保社会安全。这样就把监狱安全和社会安全的双重安全结合起来,基本的任务就是向社会提供守法公民,最大限度地预防和减少重新犯罪。为了落实治本安全观,司法部正在采取一系列措施:

第一方面,坚持以改造为中心,搞好三大改造。一是加强管理改造。包括监狱分级分类管理;实行罪犯分类关押、分级管理,不同级别的监狱、不同功能类型的监狱,实行不同的管理模式和运行机制;以及正在做的,还要依法做好离监探亲和特许离监工作,发挥亲情激励的改造作用等。二是教育改造。针对服刑人员的具体情况,实行分类教育、个别教育,增强改造的针对性、实效性。包括加强思想、文化、职业技术等教育,突出社会主义核心价值观和中华民族优秀传统文化等方面的教育,强化服刑人员的心理矫治等。此外,司法部还正在持续推进将服刑人员的文化教育、职业技能培训纳入国民教育规划和国家劳动职业技能培训总体规划。三是劳动改造。通过科学组织劳动改造,根据服刑人员的劳动能力情况,合理组织劳动,教育引导服刑人员学会生产技能,养成劳动习惯,树立正确的劳动观念。

第二方面,深化监狱体制改革。通过提高监狱的经费财政保障水平,确保监狱工作全部精力集中到教育改造上来。

第三方面,坚持严格规范公正文明执法。包括全面深化狱务公开,依法推进假释适用,严格规范刑罚执行,依法保障服刑人员的合法权利。通过严格规范公正文明执法,让服刑人员在公平、公正的环境中接受改造。

第四方面,加强监狱人民警察队伍建设。适应治本安全观的需要,要建设一支与此相适应的监狱警察队伍,包括政治业务素质,特别是要加强教育学、心理学、社会学、医学等专业人才队伍建设,努力适应改造工作需要,为全面践行治本安全观提供人才保障。

我国推进公共法律服务体系建设进展情况

一是党中央、国务院非常重视公共法律服务体系建设。建设完备的公共法律服务体系是司法行政工作的一个总抓手。公共法律服务也是政府公共服务的一个重要组成部分,是司法行政机关的一个基本的职责任务,包括党中央、国务院都非常重视公共法律服务体系建设。习近平总书记2014年对司法行政工作作出重要指示时特别强调,要紧紧围绕经济社会发展的实际需要,努力做好公共法律服务体系建设。党的十八届四中全会明确提出,要推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,特别是习近平总书记在党的十九大报告中指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活的需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。尤其是在民主、法治、公平、正义、环境、安全等方面的需求,很大程度上都转化成一种法律服务方面的需求。所以,司法部党组认真贯彻落实党的十九大精神,提出要以建设公共法律服务体系、满足人民群众获得感幸福感安全感为总抓手,统筹推进司法行政各项工作。所以在《改革意见》中,把律师、公证、司法鉴定、法律援助、人民调解、法治宣传,包括安置帮教都纳入到公共法律服务体系当中去。旨在通过公共法律服务体系建设,更好地满足人民群众对多层次、多领域、个性化、体现公平正义价值的公共法律服务的需求。

二是为推进公共法律服务体系建设下发了一系列文件。包括《关于推进公共法律服务体系建设的意见》、《司法部关于推进公共法律服务平台建设的意见》等。

三是公共法律服务体系建设取得积极进展,主要是六个方面:第一,着力构建“12348”中国法网,目前已经建成。这样就让人民群众足不出户,通过网络就能享受到便捷高效的法律服务,人民群众可以提问、咨询、查询,专门有人解答。第二,广泛开展“一村(社区)一法律顾问”工作,探索建立了法律顾问微信群。现在全国有13个省实现村居法律顾问全覆盖,今年要在全国基本建成。包括微信群,法律顾问和他联系的这个村的村民要建立微信群,实现全覆盖。第三,建立“12348”电话热线平台,通过“12348”热线平台,满足人民群众通过打电话提供法律咨询、法律帮助。全国有20多个省已经实现了“12348”法律服务热线全覆盖。第四,大力推进了四级平台建设,现在重点在县和乡镇两级建设公共法律服务中心,把法律援助、法律服务、法治宣传、人民调解等职能都放在这个中心平台里面,建立窗口化的服务平台,为老百姓提供窗口化的服务。第五,依托“12348”中国法网,建设中国司法行政(法律服务)案例库。第六,公共法律服务保障机制不断健全。去年3月份,国务院发布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》,把法律援助纳入国家基本公共服务的范畴,作为基本社会服务的重要组成部分,目前全国将近20个省把公共法律服务体系纳入到本地“十三五”经济社会发展规划,将法律服务纳入到政府购买目录。

下一步,司法部将按照《改革意见》规划,进一步加大力度,加快建设公共法律服务体系。

司法行政改革三项试点工作进展顺利

去年司法部和最高法、公安部等有关部门开展了三项试点工作,包括刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖试点、法律援助值班律师试点、律师调解试点,这三项工作都有重大意义。

一方面,它是加大人权司法保障、推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的一个重要举措。刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖工作,针对的是过去刑事案件辩护率不是太高问题。通过刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖,应该说所有的刑事案件,包括简易案件、速裁程序案件、普通程序的案件、二审案件,没有辩护人的,全部通过值班律师提供法律帮助,实现刑事辩护全覆盖。百分之百的犯罪嫌疑人、被告人都能获得法律帮助、律师辩护,这是对人权的一个重要保障。世界上其他国家好像很难做到这一点,现在是试点。从去年10月份开始试点这项工作,很多试点地方的刑事辩护率大幅度提高。北京、浙江等地区实行了试点,有的刑事辩护率翻了一倍多。

另一方面,它是发挥律师自身作用,引导律师参与社会治理,充分发挥律师在全面依法治国中重要作用的一项重要举措。比如说律师参与调解工作,既可以让律师充分参与社会治理,通过自身的专业能力、专业水平,发挥他的优势,来化解社会矛盾;也有利于减少法院的案件量,避免案件都跑法院;多调解也有利于当事人和谐,这也是经验。

再一方面,利用律师熟悉法律的专业优势,以及接触人民群众比较多的工作便利,有助于矛盾纠纷的有效化解。律师调解这项工作现在有四种模式,包括在人民法院(法庭)设立律师调解工作室,在公共法律服务中心(站)设立律师调解工作室,在律师协会设立律师调解中心,和在有资质的律师事务所设立调解工作室。对于律师调解,现在法院也欢迎,群众也欢迎,效果非常好。包括法律援助值律师工作,除西藏外,各省(区、市)均已实现人民法院、看守所法律援助工作站全覆盖。西藏是因为律师人员还相对少一点。值班律师在看守所主要是为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助;在法院是为没有羁押的被告人提供法律帮助。这项工作也是司法部加强司法保障工作很重要的方面,目前进展都很顺利。

推动司法公开透明抓两方面改革

司法行政改革有一个前提,司法行政制度是为整个司法制度提供服务和保障的一项重要制度。在推动司法公开透明方面,可分为两个方面改革:

一是涉及司法自身的一些职能,比如说监狱工作的狱务公开,通过把监狱的司法执行情况向社会公开,接受监督。再比如律师、公证、司法鉴定等项业务,现在都越来越开放,这都充分体现了司法行政业务本身的开放和透明。

二是涉及司法行政在服务司法制度方面的改革,比如在服务审判和检察制度方面,针对司法透明也做了大量的工作。人民陪审员制度和人民监督员制度,都分别针对人民法院的审判工作和人民检察院的检察工作,打通一条人民群众参与司法的有效途径和渠道;同时也有利于通过监督法院审判工作和检察院的检察工作,来保证司法的公开性和透明度。下一步,《改革意见》中也提到,进一步优化配置司法行政职权,按照中央的部署进一步推进,最终目的是建立一个更加公正高效权威的社会主义司法制度。中国司法制度的透明度和公开性会越来越高。

审判公开是我国审判的一个基本原则,除了涉及到国家机密、国家秘密和个人隐私等案件之外,一般都要公开审判。如果说危害国家安全的案件,涉及到国家秘密,按照法律规定是不公开审理的;不涉及到国家秘密的,是要公开审理的。